去年初,国家卫生计生委发布《关于加强农民工尘肺病防治工作的意见》指出农民工罹患尘肺病的势头尚未得到有效控制,让人们对职业安全与健康问题再次关注。目前,我国已颁布安全生产法和职业病防治法,安全事故与职业病的发生都有明显好转,但是我国的职业安全健康立法尚处于起步阶段,工作场所中的安全与健康问题仍需具体化并不断完善。美国在1970年颁布的《职业安全与健康法》是国外最早颁布的以职业安全与健康命名的法律,对美国工伤事故与职业病的减少以及工作场所的安全与健康条件的提高起到了一定的作用,他山之玉可否为我国现行制度提供可参考性意见,现做如下考察。

美国第一部《职业安全与健康法》

美国职业安全与健康立法最先是在各州开始规定的。早在1877年,马萨诸塞州即通过了第一个工厂监察法,强调对工作场所的安全进行规制。该法推动了其他各州职业安全与健康法律的制定。在1920年,几乎每个州都通过了相关法律要求雇主减少或者消除一些工作场所的安全与健康危害。20世纪之后,美国联邦政府在一些特殊行业及领域做出了相关的规定。例如国会于1936年颁布《沃尔什-希利公共合同法》,1958年,国会对1927年出台的《海岸和港口劳工补偿法》的修订,1952年的《联邦煤矿安全法》,1969年国会颁布的《联邦煤矿健康和安全法》等等。1970年,美国国会通过了《职业安全与健康法》,该法将职业安全与健康进行统一规定,该法改变了各州单独立法的局面,加强了联邦对职业安全与健康的统一规制。

制定职业安全与健康标准并注重执行

美国《职业安全与健康法》刚出台时并未明确规定雇主所需要遵守的具体标准,而只是规定了概括性的原则。在实施后一个月后,劳工部根据该法案的规定,颁布了4000多个临时标准,这些标准来自于已经存在的联邦标准以及国家共识标准。之后,因雇主反馈这些标准过于复杂,职业安全与健康局于1978年删除了其中的600多条。这些临时标准目前还在实施中,并且构成了职业安全与健康局颁布的所有标准的最主要部分。同时,该局陆续颁布了一些永久标准。出台永久标准的条件非常严格,至今颁布的标准不超过100个。但经过40　年的实践,美国已经建立了较为完备的职业安全与健康标准体系。

职业安全与健康局建立了对工作场所实时检查的检查制度,同时会依据雇员的申诉对雇主实施检查。职业安全与健康检查由职业安全与健康管理局的安全健康检查员负责,他们根据工作场所的安全与健康专业知识行使职权。如果监察官员发现雇主违反由职业安全与健康局颁布的标准或者法律规定的其他条款,职业安全与健康局可以对该雇主发出传票,要求雇主限期整改。雇主有15天的时间向职业安全与健康审查委员会提出上诉。

对雇主违法行为的处罚主要根据严重程度来定。对于轻微的违法,处以0到1000美元的罚款；对于重大违法,处以100到7000美元的罚款；对于故意的违法,处以5000到70000美元的罚款；对于再度的违法,处以0到70000美元的罚款；对于怠于改善的单位,则处以每日7000美元的罚款。如果违法情节严重,雇主还面临刑事处罚。对于故意违法造成劳动者死亡的,雇主将面临6个月以下拘役以及25万美金以下的罚金,如果日后再次触犯法律,将加倍处罚。对于提前告知某雇主要对其工作场所进行检查的人员会处以罚款以及监禁。

设立职业安全与健康管理局作为主管部门

美国在劳工部内部专门设立了职业安全与健康局负责法律的实施。该局属于美国劳工部的一部分,局长为劳工部负责职业安全与健康的助理部长,直接听命于劳工部部长。其主要职责为颁布标准,检查工作场所是否合规以及裁决雇主的违法行为。

制定强制性的职业安全与健康标准的主要程序。通常由局长负责审查具体标准的提议,再通过联邦公报对外公布。相关利益群体可以通过书面形式提出异议以及申请进行听证会。之后,局长需要对标准进行重新审查,决定是直接颁布、重新修改还是不予通过。标准颁布后,相关群体或个人都可以向上诉法院申诉。上诉法院需要根据“是否有实质性证据的支持”为标准作出裁决。该局的安全与健康标准通常涉及一般为工业标准、海事标准、建筑业标准与农业标准等多个领域。

标准制定后的监督审查。该局在华盛顿设立全国办公室,同时全国分为10个地区设立了职业安全与健康检查办事处和85个区域办事处进行检查管理。该局共有2000名监察员来检查700万个工作场所。在2014年开展了大约九万次检查活动,共发现六万多次的违法行为,违法行为比2013年减少一万多次。

除了颁布与实施强制性的标准,职业安全与健康局还提供咨询服务、进行安全与健康方面的教育和培训并且提供安全与健康方面的信息服务,通过运用多种手段,引导雇主和劳动者积极参与和推进工作场所的安全与健康状况。

美国职业安全与健康制度对我国的启示

自美国的《职业安全与健康法》实施以来,工伤事故与职业病的发病率有了明显下降,其立法及规制模式对我国具有一定的借鉴意义。

第一,建立统一的职业安全与健康法律体系。我国目前已经制定了近三十部关于职业安全与健康的专门法律、行政法规。国家安全生产监督管理总局等相关部委制定的规章以及各个地方制定的地方性法律法规也非常多。可以说,我国已经初步建立了职业安全与健康的法律体系。不过,我国的立法模式主要是按照部门划分各自为重,而且将具有紧密联系以及统一共性的职业安全与健康问题割裂开来,而并未建立起以保护劳动者职业安全与健康权利为基点的法律体系。我国可以借鉴美国的立法模式,制定统一的职业安全与健康法,将职业安全与健康问题进行统一规制,最大化地促进工作场所的职业安全与健康状况。

第二,构建完善的职业安全与健康标准体系,加强对企业执行标准的检查。尽管近年来我国出台了一系列职业安全与健康标准,初步形成了我国职业安全与健康的标准体系,有力地推动了我国安全生产和职业病防治工作,但是与美国的准体系相比较,我们仍需加强,对于特殊行业领域需要制定更为具体的标准。

第三,指定或设立统一的监管部门。我国当前在生产安全与职业健康领域由国家安全生产监督管理总局、国家煤矿安全监察局、国务院卫生行政部门等多部门分散管理,缺乏统一的规制与监督管理机构,易产生多头管理。借鉴美国的经验,我国可以指定或者专门设立统一的监管部门对具有紧密联系的职业安全与健康问题进行统一管理。

法制日报